Seminarium naukowe pt. „Sygnaliści - lekarstwo na ograniczoną skuteczność organów ochrony konkurencji, czy realizacja społecznego obowiązku praworządnych obywateli. Próba analizy”, Warszawa 23 listopada 2017 r.

Katarzyna Mróz, adwokat (Warszawa)
e.Palestra 2017, poz. 21/M
A+ A-
 

e.Palestra 2017, poz. 21/M

[data publikacji: 21.12.2017]

 

Katarzyna Mróz

 

Seminarium naukowe pt. „Sygnaliści – lekarstwo na ograniczoną skuteczność organów ochrony konkurencji, czy realizacja społecznego obowiązku praworządnych obywateli. Próba analizy”, Warszawa 23 listopada 2017 r.

 

W dniu 23 listopada 2017 r. w Pałacu Staszica w Warszawie odbyło się seminarium naukowe „Sygnaliści – lekarstwo na ograniczoną skuteczność organów ochrony konkurencji, czy realizacja społecznego obowiązku praworządnych obywateli. Próba analizy”, zorganizowane przez Zakład Prawa Konkurencji Instytutu Nauk Prawnych PAN.

Asumptem do podjęcia tematyki stały się nowe regulacje zawarte w projekcie ustawy o jawności życia publicznego, dotyczące statusu sygnalisty oraz ochrony prawnej tych, którzy informują o niepożądanych działaniach zagrażających wartościom istotnym z punktu widzenia interesu publicznego. Ideą spotkania było przybliżenie uczestnikom seminarium instytucji whistleblowingu w kontekście aktualnej polityki organów ochrony konkurencji.

Wydarzenie miało charakter wyjątkowy nie tylko z uwagi na ważką tematykę oraz poruszane istotne zagadnienia z punktu widzenia praktyki stosowania prawa, ale przede wszystkim ze względu na udział znakomitych prelegentów. W seminarium wzięli udział przedstawiciele nauki prawa, teoretycy i praktycy w zakresie prawa konkurencji. Spotkanie przedstawicieli środowisk akademickich, cechujące się niebagatelnymi walorami merytorycznymi, zgromadziło szerokie grono uczestników.

Seminarium rozpoczęło się od serdecznego przywitania wszystkich zebranych przez prof. dr. hab. Grzegorza Maternę, Kierownika Zakładu Prawa Konkurencji INP PAN. Podkreślając doniosłość spotkania dla praktyki prawa konkurencji i polityki antymonopolowej, profesor potwierdził potrzebę organizowania debat naukowych na temat pozycji sygnalistów w polskim systemie ochrony prawnej. W słowie wstępnym moderator nakreślił podstawowe problemy mające być przedmiotem kolejnych wystąpień i dyskusji.

W pierwszej kolejności głos zabrał Piotr Adamczewski, Dyrektor Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Bydgoszczy. Prelegent z niezwykłą pasją i zaangażowaniem poruszył temat: „Sygnaliści – lekarstwo na ograniczoną skuteczność organów ochrony konkurencji, czy realizacja społecznego obowiązku praworządnych obywateli. Próba analizy”.

Głównym założeniem referenta było przybliżenie prawnego wymiaru podejmowanych przez sygnalistów działań, polegających na ujawnianiu nieuczciwych i nielegalnych praktyk, nieetycznych oraz niezgodnych z prawem zachowań, zaobserwowanych w instytucjach państwowych oraz przedsiębiorstwach prywatnych. Rozważania prelegenta koncentrowały się w szczególności wokół idei sygnalizowania o potencjalnych nieprawidłowościach, społecznej potrzeby wprowadzenia regulacji prawnych dotyczących statusu sygnalistów oraz konieczności wzmocnienia narzędzi, jakimi dysponuje Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie uzyskiwania informacji na temat niedozwolonych praktyk antymonopolowych. Wartością dodaną wystąpienia była dokonana przez mówcę moralna i etyczna ocena działań podejmowanych przez „posłańców złej nowiny”.

Merytoryczną część wystąpienia referent rozpoczął od omówienia genezy zjawiska „sygnalizowania” oraz próby zdefiniowania najmocniej zakorzenionej w krajach anglosaskich instytucji whistleblower. Pośród wielu wątków poruszonych w referacie, na pierwszy plan wysunęła się kwestia szerokiego katalogu pojęć odnoszących się do sygnalistów (konfident, demaskator, denuncjator, informator, donosiciel, strażnik wartości). Czyniąc uwagi na tle pojawiających się w literaturze przedmiotu różnych definicji analizowanego pojęcia, referent w znakomity sposób powiązał określenia wartościujące osobę, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 14 projektu ustawy o jawności życia publicznego, z podejmowanymi przez nią działaniami w obronie wartości istotnych z punktu widzenia interesu publicznego.

Na potrzeby swojego wystąpienia prelegent przyjął, że whistleblowing jest działaniem polegającym na przekazaniu bądź ujawnieniu informacji o nieprawidłowościach dotyczących korupcji lub innych działań o charakterze przestępczym, niedopełnieniu obowiązków, niezgodnych z prawem decyzjach, sytuacjach, zagrożeniach zdrowia publicznego i środowiska naturalnego, nadużyciu władzy, nieuprawnionym wykorzystaniu publicznych środków i majątku, rażącym marnowaniu zasobów publicznych lub złym zarządzaniu, konfliktach interesów oraz wszelkich działaniach mających na celu zatajenie wskazanych patologii, sygnalista zaś jest osobą, która z racji wykonywanej pracy lub obowiązków służbowych może posiadać wiedzę lub wejść w posiadanie informacji o nieprawidłowościach istotnych z punktu widzenia interesu społecznego (pracownik, były pracownik, stażysta, konsultant). Z uwagi na obfitujące w cenne szczegóły zagadnienia referent zasygnalizował potrzebę stworzenia uniwersalnej definicji pojęcia „dobra wiara” i „interes społeczny”.

Mając na uwadze, iż w prawie polskim nie ma explicite wyrażonej koncepcji prawnej sygnalisty, działań sygnalizacyjnych oraz ochrony prawnej sygnalistów, referent skupił się na przybliżeniu słuchaczom sposobów regulacji instytucji whistleblower w różnych krajach świata. Analiza ta koncentrowała się na wskazaniu i porównaniu kryteriów przyjętych za podstawę rozróżnienia międzynarodowych regulacji w tym zakresie.

Duże zainteresowanie wzbudziły przedstawione przez panelistę modele regulacji whistleblowingu w sprawach antymonopolowych. Uwagę słuchaczy przykuła sprawa Stanley George Adams przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich[1], rozpoznawana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (w obecnym stanie prawnym zwany Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej), dotycząca roszczeń wynikających z odpowiedzialności pozaumownej Europejskiego Banku Centralnego.

Szczególny wydźwięk miała dokonana przez referenta analiza programów nagradzania sygnalistów działających w dobrej wierze. Prelegent omówił podstawowe kwestie wpływające na charakter programu nagradzania, wskazując kategorie naruszeń oraz sposoby ustalania gratyfikacji za podjęcie współpracy z właściwymi organami.

Nawiązując do doświadczeń brytyjskich oraz tajwańskich, referent przeanalizował założenia międzynarodowych programów, mających na celu skuteczną ochronę prawną sygnalistów. Oryginalny styl zaprezentowania zagadnień istotnych z punktu widzenia prawodawstwa i praktyki prawniczej w Polsce pozwolił słuchaczom spojrzeć na zagadnienia związane z wykorzystaniem potencjału sygnalistów możliwie szeroko.

W konkluzji wystąpienia referent przytoczył warte uwagi spostrzeżenia. Zdaniem cenionego praktyka, stworzenie spójnych ram prawnych dla koncepcji sygnalisty przyczyni się do optymalizacji działań podejmowanych przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W celu wypracowania odpowiednich standardów prawnych, które zapewniałyby ochronę tym, którzy decydują się działać w interesie społecznym, niezbędne wydaje się jednak skorzystanie z doświadczeń zebranych przez instytucje i organizacje pozarządowe zajmujące się problematyką sygnalizowania o nieprawidłowościach dokonywanych przez członków bądź pracowników danej instytucji, organu państwowego lub podmiotu gospodarczego.

Na zakończenie prelegent poczynił uwagę, iż pomimo krytycznego spojrzenia na zjawisko whistleblowingu, pozytywnie należy ocenić samą ideę instytucji „sygnalizowania”. Działania mające na celu ochronę społeczeństwa przed zagrożeniami i nieprawidłowościami występującymi w środowiskach zawodowych, eliminowanie niezgodnych z prawem zjawisk, nieetycznych zachowań, nieuczciwych i nielegalnych praktyk, jako pożądane społecznie, przemawiają na korzyść koncepcji sygnalisty. Zdaniem referenta, w ostatecznym bilansie potencjalnych korzyści, pozytywnie należy ocenić omawiane rozwiązania jako te, które pozwalają wykryć realne nadużycia i je wyeliminować.

Wystąpienie pierwszego referenta podsumował prof. Grzegorz Materna, zauważając, że tematyka dotycząca sygnalistów jest znacząca dla praktyki prawa konkurencji. Moderator zwrócił szczególną uwagę na aspekt wynagradzania osób decydujących się na ujawnienie nieetycznych bądź niezgodnych z prawem zachowań zaobserwowanych w środowisku zawodowym, wskazując, iż kwestie finansowe stanowią nie tylko formę mobilizacji i zachęty do informowania o niepożądanych z punktu widzenia interesu społecznego działaniach, ale również formę rekompensaty, nierzadko odszkodowania w związku z nadużyciami doznanymi przez pracownika na skutek działań pracodawcy.

Jako kolejny prelegent głos zabrała prof. dr hab. Anna Piszcz, p.o. Kierownika Katedry Prawa Gospodarczego Publicznego Uniwersytetu Prawa w Białymstoku. Referentka skupiła się na przedstawieniu uwag do wygłoszonego przez pierwszego panelistę referatu, formułując jednocześnie liczne pytania badawcze. Wyznaczając kierunek rozważań, profesor weryfikowała przedstawione na wstępie hipotezy.

Prelegentka postawiła sobie za zadanie odpowiedź na pytanie, czy sygnaliści stanowią lekarstwo na ograniczoną skuteczność organów ochrony konkurencji czy też realizację społecznego obowiązku praworządnych obywateli. W tym kontekście referentka poczyniła uwagi na temat społecznych obowiązków sygnalizowania organom państwowym wszelkich nieprawidłowości i przejawów nadużyć. Wyeksponowanie treści przepisu art. 304 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, pozwoliło uczestnikom seminarium zrozumieć ratio legis unormowania określającego status sygnalistów, zawartego w projekcie ustawy o jawności życia publicznego.

W dalszej kolejności prelegentka przybliżyła główne założenia instytucji leniency plus. Przywołanie mechanizmu umożliwiającego przedsiębiorcy uzyskanie określonych, wymiernych korzyści finansowych, ergo zmniejszenie lub uniknięcie nałożenia nań kary pieniężnej, o ile przedsiębiorca powiadomi organ antymonopolowy o innym, dotychczas nieznanym Prezesowi UOKiK, niedozwolonym porozumieniu, zwróciło uwagę zebranych na aspekt wynagradzania sygnalistów za podjęte w dobrej wierze działania. Nieodzowne stały się rozważania na temat kategorii naruszeń istotnych z punktu widzenia prawa konkurencji (kartele, porozumienia ograniczające konkurencję, praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów, koncentracja przedsiębiorców), które winny być przedmiotem whistleblowingu.

W wystąpieniu pojawiło się istotne dla polskiego legislatora pytanie, czy ochrona prawna powinna przysługiwać niezależnie od ciężaru gatunkowego nieprawidłowości, czy też wyłącznie w przypadku wykrycia przestępstw.

Prelegentka poświęciła wiele cennych uwag projektowanym regulacjom prawnym, podkreślając jednocześnie ich mankamenty. Dokonana przez referentkę ocena regulacji statusu sygnalisty przyczyniła się do wielopłaszczyznowej dyskusji na temat jakości stanowionego w Polsce prawa oraz zasad prawidłowej legislacji.

Ostatnią prelegentką była dr Małgorzata Krasnodębska-Tomkiel, naukowo związana z Zakładem Prawa Konkurencji Instytutu Nauk Prawnych PAN, od 2008 do 2014 roku pełniąca funkcję prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W słowie wstępnym referentka poczyniła kilka cennych uwag na temat rozwoju historycznego i celów prawa konkurencji, wskazując, iż polskie prawo w tym zakresie przyjęło szereg rozwiązań z systemu prawnego krajów anglosaskich.

Prelegentka zajęła uwagę słuchaczy niezwykle starannie opracowanym i interesująco przedstawionym referatem, który poruszał zagadnienie dotyczące skuteczności i efektywności implementowanych do polskiego porządku prawnego mechanizmów, pozwalających na wykrycie niepożądanych działań zagrażających przedsiębiorcom na poszczególnych rynkach właściwych.

W centrum uwagi rozważań referentki znalazły się zagadnienia dotyczące potrzeby wdrażania nowych instytucji i rozwiązań na grunt prawa konkurencji. Prelegentka wskazała, że chociaż koncepcja sygnalisty stanowi novum na gruncie prawa polskiego, to w prawie konkurencji istnieją mechanizmy pozwalające na wykrycie nielegalnych praktyk czy też zmów rynkowych, a także narzędzia umożliwiające przekazywanie zgłoszeń zainteresowanym organizacjom i instytucjom.

Wystąpienie stanowiło niezwykle cenny wywód na temat konfrontacji projektowanych przepisów prawa z rzeczywistością. Referentka wyraziła pogląd, że ustanowienie kompleksowej regulacji prawnej dotyczącej ochrony osób sygnalizujących nieprawidłowości oraz nieuczciwe i nielegalne praktyki winno nastąpić na gruncie przepisów Kodeksu postępowania karnego.

Na zakończenie prelegentka wyraziła negatywną ocenę zawartej w projekcie ustawy o jawności życia publicznego koncepcji sygnalisty, wyrażając swój sceptycyzm wobec „konceptu płatnego donosicielstwa na koszt podatnika”. Kontrowersje uczestników seminarium wywołało jednak zajęte przez referentkę stanowisko, zgodnie z którym instytucja sygnalisty przyczyni się do „rozleniwienia” organów antymonopolowych w zakresie wykrywania nieprawidłowości istniejących w środowiskach zawodowych. Tezy stawiane w trakcie wystąpienia okazały się niezwykle interesujące, o czym świadczy ożywiona dyskusja dotycząca tego tematu.

Wszystkie wystąpienia podsumował prof. Grzegorz Materna, który podziękował uczestnikom seminarium za udział w wydarzeniu oraz prelegentom za inspirującą wymianę myśli. Na zakończenie spotkania moderator udzielił głosu pierwszemu referentowi, umożliwiając mu odniesienie się do uwag koreferentów. Wyjaśniając pojawiające się w trakcie wystąpień prelegentów wątpliwości, Pan Piotr Adamczewski wskazał, iż zawarta w projekcie ustawy o jawności życia publicznego koncepcja sygnalisty umożliwi Urzędowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów określenie priorytetów działań służących wykryciu i wyeliminowaniu nieuczciwych oraz nielegalnych praktyk.

Autor pierwszego referatu wyeksponował tezę, zgodnie z którą sygnalista stanowi „nowy kanał uzyskiwania przez organy antymonopolowe informacji o nieprawidłowościach”, „instrument komplementarny, niedublujący pracy UOKiK-u”. Wszelkie uwagi dokonane przez prelegenta uwzględniały wpływ działań podejmowanych przez whistleblowerów na wykrywalność nieprawidłowości w instytucjach prywatnych, korporacjach prawniczych oraz organizacjach państwowych.

Ad vocem, moderator spotkania wyraził swój sceptycyzm wobec nowej, chociaż nieobcej w polskich realiach, instytucji whistleblowingu, dostrzegając jednocześnie jej pozytywne aspekty.

Zaproszeni do dyskusji uczestnicy seminarium chętnie wyrażali własne stanowiska oraz formułowali liczne pytania, istotne z punktu widzenia praktyki prawa konkurencji. Przedmiotem dywagacji były kwestie dotyczące możliwości kumulacji nagród finansowych przyznawanych sygnalistom, zbiorowego zawiadamiania o niepożądanych zjawiskach w danej instytucji, zgłaszania nieprawidłowości bądź nadużyć bezpośrednio Europejskiej Sieci Konkurencji, zakresu kompetencji Komisji Europejskiej w przedmiocie rozstrzygania spraw dotyczących sygnalistów.  

Uczestnicy jednogłośnie opowiedzieli się za wprowadzeniem do polskiego porządku prawnego mechanizmu whistleblowingu poprzez kompleksowe uregulowanie zakresu, instrumentów oraz warunków ochrony prawnej sygnalistów, a także zabezpieczeń przed jej nadużywaniem. Audytorium było zgodne co do oceny, że ochrona osób sygnalizujących wskazana w projekcie ustawy o jawności życia publicznego wymaga wzmocnienia.

Słuchacze wyrazili jednocześnie obawy, że koncepcja whistleblowingu może być nadużywana przez osoby, które nie działają z pobudek społecznych, lecz są motywowane nie zawsze etycznym interesem własnym, np. chęcią zemsty lub zysku. Kwestia wynagradzania osób, których zgłoszenie doprowadziło do wskazania nadużyć, okazała się mocno polaryzzacyjne.

Wielce inspirujące okazały się rozmowy na temat warunków zachowania poufności. Debata na temat możliwości ujawnienia przez sygnalistów informacji objętych tajemnicą zawodową, tajemnicą przedsiębiorstwa, handlową, informacji niejawnych, doprowadziła do niezwykle ciekawych i pasjonujących wniosków.

Zainteresowanie zebranego w sprawie audytorium dowodzi, że wydarzenie naukowe stanowiło ważny punkt odniesienia nie tylko dla przedstawicieli środowiska akademickiego, ale również praktyków – specjalistów z dziedziny prawa konkurencji.

Seminarium zakończyło się podsumowaniem dyskusji, którego dokonał prof. Grzegorz Materna. Wyraził on potrzebę dalszych spotkań i rozmów na temat aktualnych projektów legislacyjnych dotyczących polskiego systemu prawnego.

 

 

 

[1] Por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 7 listopada 1985 r. w sprawie Stanley George Adams przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, numer 145/83, Zb. Orz. ETS z 1985 r., s. 3539.



 

Copyrights © 2016 - PALESTRA