Czynności pełnomocnika z urzędu w przedmiocie odmowy sporządzenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec nowelizacji art. 177 p.s.a.

Urszula Fronczek, adwokat, doktorantka UJ (Warszawa-Kraków)
e.Palestra, 2016, poz. 4/A
A+ A-
 

 e.Palestra, 2016, poz. 4/A

[data publikacji: 28.09.2016]

 

 

Urszula Fronczek*

 

Czynności pełnomocnika z urzędu w przedmiocie odmowy sporządzenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec nowelizacji art. 177 p.s.a.

 

1. Rzeczywiste wątpliwości związane z wprowadzeniem szeroko nagłaśnianej nowelizacji[1] ustawy p.s.a[2], która z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła także art. 177 p.s.a. poprzez dodanie § 3–6, okazują się być widoczne dopiero teraz, po blisko rocznym okresie obowiązywania wprowadzonych zmian. Komentarze do dyskusji nad rzeczoną nowelizacją nie ustają, choć nie sposób nie dostrzec, że skupiają się raczej na innych zmianach w procedurze sądowoadministracyjnej niż zawarta w art. 177 p.s.a. Także w istocie znikomy dotychczas opublikowany dorobek orzeczniczy, jaki zdążył ukształtować się od początku obowiązywania nowej regulacji prawnej, nie porusza ważnej dla pełnomocników wyznaczonych z urzędu kwestii relacji nowego brzmienia art. 177 p.s.a. do zasad zawartych w aktach korporacyjnych regulujących samorządowy nadzór nad działalnością pełnomocników wyznaczonych do reprezentowania strony z urzędu. Jest to zagadnienie istotne z tego punktu widzenia, że nowym brzmieniem art. 177 p.s.a. ustawodawca wprowadził nieobecną do tej pory w przepisach p.s.a. procedurę sądowej kontroli odmowy sporządzenia skargi kasacyjnej do NSA, która zmienia w sposób zasadniczny dotychczasową praktykę w tym zakresie i rodzi, dostrzegalną już przed tą nowelizacją, potrzebę weryfikacji procedury wewnątrzkorporacyjnej.

 

2. Z czterech paragrafów dodanych do art. 177 p.s.a. ustawą nowelizującą, w kontekście omawianej problematyki bliższe zainteresowanie należy poświęcić jedynie § 3, § 4 i § 5, które wyznaczają porządek czynności pełnomocnika wyznaczonego do reprezentowania strony z urzędu w przedmiocie odmowy sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej do NSA. Artykuł 177 p.s.a. w omawianym zakresie nie dotyczy – co oczywiste, lecz warte przypomnienia – procedury sporządzania i wnoszenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA, w sytuacji, gdy pełnomocnika strony łączy z nią dowolnie zawarty stosunek pełnomocnictwa. Powyższe przesądza także samo literalne brzmienie art. 177 § 3 p.s.a., w którym ustawodawca posługuje się pojęciem pełnomocnika ustanowionego „w ramach prawa pomocy”, a także § 4, w którym już bardziej precyzyjnie mowa jest o pełnomocniku „wyznaczonym na podstawie art. 253 § 2” p.s.a. W świetle całokształtu regulacji instytucji prawa pomocy w procedurze sądowoadministracyjnej nie ma jednak wątpliwości, że oba przepisy dotyczą tego samego trybu ustanawiania pełnomocnika z urzędu. Jedyna różnica pomiędzy tymi przepisami dotyczy chwili wyznaczenia przez samorząd zawodowy pełnomocnika z urzędu w trwającym już procesie przed sądem administracyjnym. Artykuł 177 § 3 p.s.a. dotyczy zatem sytuacji, w której pełnomocnik z urzędu zostaje wyznaczony dla strony dopiero po wydaniu orzeczenia przez sąd w pierwszej instancji i na wniosek złożony przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu albo która zgłosiła wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia. Artykuł 177 § 4 p.s.a. odnosi się do wyznaczenia pełnomocnika z urzędu już na etapie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, to jest wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ustanowienie pełnomocnika w ramach prawa pomocy jest, zgodnie z art. 244 § 2 p.s.a., równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa. I to od tego momentu stosunek prawny łączący stronę z pełnomocnikiem z urzędu podlega ocenie na gruncie nie tylko przepisów p.s.a., lecz także aktów wewnątrzsamorządowych, wyznaczających tryb postępowania w przedmiocie wniesienia skargi kasacyjnej bądź, co jest przedmiotem niniejszej wypowiedzi, odmowy sporządzenia i wniesienia do sądu takiej skargi.

 

3. Możliwa odmienna chwila ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania strony z urzędu nie wprowadza odmienności w samej procedurze sporządzania i wnoszenia do NSA opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 177 § 4 p.s.a. jeżeli pełnomocnik wyznaczony na zasadzie art. 253 § 2 p.s.a. nie stwierdza podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, składa w sądzie, w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, sporządzoną przez siebie opinię w tym przedmiocie wraz z odpisem dla strony, dla której został ustanowiony. Weryfikacja zasadności opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej dokonywana jest przez wojewódzki sąd administracyjny, który bada jej treść i stwierdza, czy została sporządzona z zachowaniem zasad należytej staranności. Jeśli opinia spełnia ten wymóg, sąd doręcza odpis opinii stronie. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę biegnie wówczas od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. Warto zaznaczyć, że nie wydaje się zasadne przychylenie się do ewentualnego żądania strony wyznaczenia kolejnego pełnomocnika z urzędu, gdyby o to wnosiła z uwagi na niepodzielanie poglądu dotychczasowego pełnomocnika co do zasadności odmowy wniesienia skargi kasacyjnej do NSA. Regulacja instytucji odmowy sporządzenia i wniesienia do NSA skargi kasacyjnej w zakresie wskazanym w art. 177 § 4 p.s.a. wyznacza pewien niezmienny standard ochrony praw strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego podstawą jest bezstronna sądowa kontrola jakości wnoszonej przez pełnomocnika z urzędu opinii. Odmienność w poglądach strony w kwestii opinii jako takiej bądź jej treści nie stanowi uzasadnienia dla podważenia tej kontroli i ponownej weryfikacji okoliczności sprawy przez następnego pełnomocnika wyznaczonego z urzędu. W takiej sytuacji, z uwagi na rzeczywiste skorzystanie przez stronę z prawa pomocy, wyznaczenie kolejnego pełnomocnika staje się zbędne, gdyż należy uznać, że dochodzi w tym zakresie do pełnego skompensowania udzielonego stronie prawa pomocy[3].

 

4. W sytuacji niedopełnienia staranności przy sporządzaniu opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej sąd, zgodnie z art. 177 § 5 p.s.a., zawiadamia o tym właściwą okręgową radę adwokacką, radę okręgowej izby radców prawnych, Krajową Radę Doradców Podatkowych lub Krajową Radę Rzeczników Patentowych, która wyznacza innego pełnomocnika w sprawie. Przedmiotowa opinia nie jest wówczas doręczana stronie. Wyznaczenie innego pełnomocnika w sprawie nastąpi w trybie raz udzielonego stronie prawa pomocy i już „po wydaniu orzeczenia” przez sąd pierwszoinstancyjny. Wówczas, co wynika z wykładni art. 177 § 3 p.s.a., termin do wniesienia skargi kasacyjnej – jak też prawa do wydania opinii o braku podstaw do jej wniesienia – biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu. Co niewątpliwe, przedmiotowa opinia także będzie podlegała ocenie w świetle art. 177 § 4 p.s.a., a pytanie, jakie rodzi się przy okazji tej regulacji, dotyczy możliwości ponownego zastosowana tego przepisu w sytuacji, gdy kolejna wydana w sprawie opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA nie odpowiada zasadom należytej staranności. Wprawdzie art. 177 p.s.a. nie przewiduje wprost zakazu wyznaczania kolejnego pełnomocnika z urzędu w sprawie, lecz nie wydaje się, by istniały racjonalne argumenty za taką możliwością. Wyznaczenie kolejnej osoby rozpoczęłoby teoretycznie wielokrotną sposobność wyznaczania kolejnych pełnomocników z urzędu, co już samo w sobie podważa istotę instytucji pomocy prawnej gwarantowanej przecież przez samo państwo. Taka sytuacja utrudniałaby również zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w danej sprawie, gdy wiadomo już, że brak jest merytorycznego uzasadnienia dla jego dalszego prowadzenia. Pamiętając także o tym, że to nie sąd administracyjny jest legitymowany do wyznaczenia kolejnego pełnomocnika w sprawie, a organ samorządu zawodowego[4], należy stwierdzić, że doprowadziłoby to do przymusowego i obligatoryjnego weryfikowania przez niego jakości pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu daną opinią o braku podstaw do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej do NSA.

 

5. Wprowadzony art. 177 p.s.a. nowy model postępowania w przedmiocie odmowy sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej do NSA uzupełnia dotychczasowy brak ustawowej regulacji w tej materii. Niewątpliwie już samo uregulowanie postępowania w przedmiocie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej daje gwarancję większej niż dotychczas kontroli czynności podejmowanych w tym zakresie przez pełnomocników z urzędu. Nowy model postępowania wprawdzie nakłada na pełnomocnika z urzędu obowiązek większej rzetelności przy sporządzaniu opinii, którego dopełnienie jest badane przez sąd administracyjny, jednak nie sposób nie odnieść wrażenia, że chroni także przed bezpodstawnym i często wielokrotnym żądaniem strony wniesienia skargi kasacyjnej do NSA. Nowa regulacja prawna pomija także – w odniesieniu do adwokatów – obowiązującą w tej materii od blisko dziewięciu lat uchwałę nr 61/2007 Naczelnej Rady Adwokackiej z 15 września 2007 r. w sprawie trybu postępowania adwokatów wyznaczonych z urzędu do oceny zasadności sporządzenia i wniesienia kasacji, skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia i skargi konstytucyjnej. Z uwagi na wynikające z zasad etyki adwokackiej związanie adwokatów treścią uchwały, wymaga się jej respektowania, co w praktyce rodzi rozbieżność co do postępowania w przedmiocie wydania opinii o braku podstaw do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej do NSA. Pomijając w tym miejscu nieścisłości w posługiwaniu się definicjami poszczególnych nadzwyczajnych środków odwoławczych w tytule i samej treści uchwały NRA, należy stwierdzić, że wskazuje się nią, że odmowa sporządzenia skargi, w tym także skargi kasacyjnej, wymaga formy pisemnej opinii doręczonej bez zbędnej zwłoki klientowi i dziekanowi Okręgowej Rady Adwokackiej. Zgodnie z treścią pkt 4 przedmiotowej uchwały sąd administracyjny jest jedynie zawiadamiany o fakcie sporządzenia takiej opinii i o fakcie przesłania jej klientowi i dziekanowi ORA, bez potrzeby udostępnienia mu treści samej opinii. Treść przedmiotowej uchwały stanowi zatem o innym modelu postępowania w przedmiocie odmowy sporządzenia skargi kasacyjnej niż ten wskazany w art. 177 § 3–5 p.s.a., stojąc w oczywistej sprzeczności z dyspozycją tego przepisu i wprowadzając w praktyce dwutorowość postępowania w przedmiocie sporządzenia i wnoszenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej do NSA.

 

6. Nowelizacja p.s.a. z 2015 r. uwypukliła zatem problem nieadekwatności wciąż obowiązującej uchwały NRA do zmienionego art. 177 p.s.a., który skądinąd jest przepisem wyższego rzędu w stosunku do zapisów przedmiotowej uchwały. Zdaje się zatem, że na obecnym etapie obowiązywania dwóch regulacji prawnych, których respektowanie wynika raz z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a raz z zasad etyki adwokackiej, nakłada się na pełnomocników z urzędu obowiązek podejmowania sprzecznych ze sobą czynności. Należy zatem postulować, by pełnomocnicy z urzędu w pierwszej kolejności działali zgodnie z założeniami znowelizowanego art. 177 p.s.a. Przesłanie zaś opinii klientowi i dziekanowi ORA ma obecnie charakter wyłącznie informacyjny i może nastąpić po sporządzeniu opinii i wniesieniu jej do sądu administracyjnego. Niedopełnienie obowiązku informacyjnego nie powinno wywoływać negatywnych konsekwencji dla pełnomocnika z urzędu z uwagi na sądową kontrolę treści opinii i ewentualną możliwość późniejszej kontroli jej treści przez organy samorządu zawodowego w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, że opinia została sporządzona z naruszeniem należytej staranności. Zastany stan prawny skłania zatem do przemyślenia obowiązującej regulacji prawnej procedury wewnątrzkorporacyjnej pod kątem jej uporządkowania, usprawnienia i, co najważniejsze, obowiązku dostosowania do aktualnej regulacji art. 177 p.s.a. Optymalna droga zmiany wydaje się być dwuwariantowa. Pierwszą z możliwych opcji jest uchylenie obowiązującej uchwały i przyjęcie w tym zakresie wyłącznie regulacji ustawowej. Druga propozycja zakłada zmianę obowiązującej uchwały poprzez uchylenie jej pkt 3 i pkt 4 i wprowadzenie w ich miejsce zapisu uwzględniającego zobowiązanie adwokata do pisemnego sporządzenia opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej i doręczenia jej sądowi w przepisanym przez procedurę terminie, a także wykazania dziekanowi ORA faktu doręczenia sądowi rzeczonej opinii w przepisanym przez procedurę terminie.

 

                  *Urszula Fronczek, adwokat, doktorantka UJ (Warszawa-Kraków)

 

 

 

Summary

Urszula Fronczek

 

Official plenipotentiary in terms of refusal to prepare a cassation appeal to the Supreme Administrative Court in Poland in the light of amended Article 177 Act – Law on Proceedings before Administrative Courts

 

 

The article describes a procedure of preparation the opinion, which indicates that, there is no legal ground to bring cassation appeal to administrative court in Poland. The problem concerns the new form of Article 177 Act – Law on Proceedings before Administrative Courts and its connection to The Polish Bar Council` s Resolution No. 61/2007 from 15th of September 2007. The article suggests the necessity to change the Resolution`s regulation in terms of general assumptions of Article 177 Act – Law on Proceedings before Administrative Courts.

 

Pojęcia kluczowe:

opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, art. 177 p.s.a., nowelizacja p.s.a. w 2015 r., uchwała nr 61/2007 Naczelnej Rady Adwokackiej z 15 września 2007 r. w sprawie trybu postępowania adwokatów wyznaczonych z urzędu do oceny zasadności sporządzenia i wniesienia kasacji, skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia i skargi konstytucyjnej

 

Key words:

Opinion about no legal ground to bring cassation appeal to administrative court in Poland, Article 177 Act – Law on Proceedings before Administrative Courts, amendment of Act – Law on Proceedings before Administrative Courts in 2015, The Polish Bar Council` s Resolution No. 61/2007 from 15th of September 2007

 

 

[Przypisy]

 

[1] Ustawa z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) – dalej ustawa nowelizująca.

[2] Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) – dalej p.s.a.

[3] Tak: postanowienia NSA z 24 listopada 2009 r., I OZ 1076/09, Lex nr 586496 oraz z 29 stycznia 2010 r., I OZ 45/10, Lex nr 600661; postanowienie WSA w Kielcach z 13 kwietnia 2016 r., II SA/Ke 876/15, Lex nr 2030017; postanowienie WSA w Olsztynie z 22 kwietnia 2016 r., II SA/Ol 1139/14, Lex nr 2054817.

[4] Pogląd ten zostal ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zob. przykładowo: postanowienia WSA we Wrocławiu 10 czerwca 2016 r., IV SA/Wr 83/16, Lex nr 2063418 oraz z 15 czerwca 2016 r., V SA/Wr 69/16, Lex nr 2054626.



 

Copyrights © 2016 - PALESTRA